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辨方正位,体国经野——中国行政区划的由来  

2016-08-02 18:07:17|  分类: 历史人文 |  标签: |举报 |字号 订阅

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除非疆域特别狭小,任何一个国家都要根据行政管理的需要,将领土划分为有层次的区域。

        这一过程叫作行政区划,这些区域成为行政区域,行政区划和行政区域也可以通用,简称为行政区或政区。

        列于十三经之中的《周礼》,在每一篇开头都有这么几句话:“惟王建国,辨方正位,体国经野,设官分职,以为民极。”

        意思是说周天子在封邦建国的时候,先要确定地理位置,再划定国与野的区域,最后进行分设官职的工作,以完成管理百姓的措施。“体国经野”后来被当成划分行政区域一事的雅称。只有先设置行政区划,才能派遣地方官员,也就是说,体国经野是设官分职的前提。所以《史记·秦始皇本纪》记载:“二十六年,分天下以为三十六郡,郡设守、尉、监。”


        中国的一切事物推其原始都要说得十分久远,传说在黄帝时代,就有划分政区的行动了。

        班固《汉书·地理志》一开头就说:“昔在黄帝,作舟车以济不通,旁行天下,方制万里,画野分州,得百里之国万区。”

        当然这只是传说而已,因为黄帝被认为是华夏族老祖宗,自然许多事物发明权都要归功于他,一切典章制度也须由他首创。

        黄帝时期还处于以血缘关系为纽带的氏族部落联盟时期,自然不可能制定反映地缘关系的行政区划。

        相反倒是后人划分政区的实际行动成为有关黄帝画野分州传说的基础。

        秦县的大小正是以“大率方百里”为准,所以才有黄帝“得百里之国万区”的传说产生。


        《地理志》接着说:“尧遭洪水,怀山襄陵,天下分绝,为十二州,使禹治之。水土既平,更制九州,列五服,任土作贡。”

        十三经之一《尚书》有《禹贡》一文,详细地叙述了九州的范围,五服的区划,使许多人对大禹更制九州的说法深信不疑。

        因此,古今许多方志,在叙述本地区的历史沿革时,都要追溯到大禹时代的九州。

        其实,《禹贡》是战国时人的伪作,九州说只不过是当时流行的一种乌托邦式的设想罢了。除了《禹贡》外,《周礼》、《尔雅》和《吕氏春秋》也都有各自的九州系统。


        夏商时期,由于文献资料不足,对其国家体制可暂且勿论。

        就是西周时期,由于采取的是封建制,也就是封邦建国,周天子将王畿以外的天下土地分给诸侯建国,诸侯再把国都以外的地域分封给卿大夫,卿大夫还可以进一步把土地分封给自己的子弟和家臣。《左传》将之称之为“天子建国,诸侯立家”。

        于是在西周的版图之中就形成了“天下—国—家”三个基本的地域层次,这就是《大学》里的“齐家治国平天下”的地理背景。


        封建诸侯时,要举行隆重的授土授民仪式,所以一旦建国后,此土此民即与天子无涉。

        受封诸侯的相应义务只是纳贡、朝觐和助征伐而已。当然,天子实力强大时,可以取缔诸侯的国。以周初的政治形势和生产力水平而言,周天子不能直接统治所有被征服的地区,只能采取分土而治的政策,以保持“天下共主”的地位。

        所以柳宗元在《封建论》中指出:“封建非圣人意,势也。”


        由于天子、诸侯、大夫同为有土之君,因此天下、国、家都具有相对独立的地位。

        周代实际上是一个全面分权的社会,不存在任何形式的行政区划。这一时期的地域差异,只存在国与野之间。国就是城,城外为郊,郊外为野。国中之人是统治者,称为“国人”;住在郊外的人称为“野人”,是被统治者。

        国与野的区别不是行政区划的不同,而是城邦内外,因人而异的制度上的差别。


        行政区划的实质是分民而不是分土。

        中国的中央集权制国家是逐步形成,从周初封建的诸侯国脱胎而来的。与之相对应,行政区划也经过萌芽、发展和全面推行的阶段,从春秋初年县的出现,到秦始皇分天下为三十六郡,大约经过了500年的过渡时期。

        春秋时期,周王室已经逐渐式微,诸侯势力逐渐强大,此所谓孔子所说的“天下无道,礼乐征伐自诸侯出”的局面。

        诸侯之间不断发生兼并战争,国君不断将权力集中在自己手中,从战争中夺取来的土地不再分封给臣下,而是成为自己的直辖地,定名为县和郡。秦、楚、晋三国最先有县的建置。起初县和郡都设在诸侯国的边境地带,两者之间也没有统属关系。

        后来,失势的贵族封地也被改造为县(如晋国),出现了行政区划的意识。


        到了战国时代,权力更加下移,以致到了“陪臣执国命”的地步。

        卿大夫的势力已经上升,代替了原来的诸侯,出现了“三家分晋”和“田氏代齐”。此后,各国普遍建立郡县制度,县的设置日趋普遍,原来不成体系的小乡聚也合并为县。边地的郡由于日益繁荣,郡下又分设县,于是以郡统县的两级行政区划已现雏形。郡县长官都由国君任免,不得世袭;郡县领域都由国君控制,不作封赏。

        这样,以郡县制为其形态的行政区划体制已经基本完成。

        当然,此时还有例外,一是齐国始终未设郡,而是分全国为五都;二是各国内地只设县而不设郡;三是还有封邑的残留。


        战国末年,秦国不断兼并六国,在新征服的土地上,秦国不断设立新郡,废除封邑,到天下一统的前夕,已经实现“海内为郡县”的局面。但是,在战国时期,郡始终被设在边境和新征服的土地上,往往使人在心理上有临时措施的感觉。

        秦国本土就从未设郡,因此,天下统一以后,到底采取何种地方制度还存在争议的。

        李斯力排众议,认为如果再恢复封建制,则年代久远以后,受封诸侯必然因亲属疏远而相互攻击,导致王朝灭亡。

        秦始皇支持李斯的主张,全面推行郡县制,取消所有封邑,使普天之下真正成为皇帝一人的直属领土。

       此后2000多年的行政区划就是在这36郡的基础上发展和变化。

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